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Les enjeux de la contractualisation financière entre l’Etat et les collectivités territoriales

mercredi 10 avril 2019 par rédaction

Les contrats financiers signés entre l’État et les collectivités territoriales ou les intercommunalités sont souvent critiqués par les élus locaux. Le Conseil régional d’Occitanie a même refusé d’en signer un alors que le Conseil départemental des Hautes-Pyrénées l’a accepté bien qu’il en déplore les effets. Pourquoi des choix si différents sur notre territoire ?

Afin d’en comprendre les raisons, nous avons interrogé Marie-Christine Steckel-Assouère, Maître de conférences HDR en droit public, conseillère municipale de Poueyferré et suppléante d’Adeline Ayela, conseillère départementale du canton de Lourdes 1. Elle a, en effet, été auditionnée sur ce sujet en qualité d’experte des collectivités territoriales par le Comité économique social environnemental régional (CESER) Auvergne-Rhône-Alpes au début du mois d’avril 2019.

Lourdes-Infos : Pourquoi avez-vous été auditionnée par le Comité économique social environnemental régional Auvergne-Rhône-Alpes ?

Marie-Christine Steckel-Assouère : Pour répondre à cette question, il convient au préalable de présenter brièvement le Comité économique social environnemental régional (CESER). Dans chaque région, il existe un CESER, composé de représentants des 4 catégories socioprofessionnelles (les organisations syndicales de salariés, les entreprises et activités non salariées, les organismes et les associations participant à la vie collective de la région et des personnalités qualifiées participant au développement régional). Il s’agit d’une assemblée consultative du Conseil régional et du président du Conseil régional, qui rend des avis sur les questions relevant de la compétence de la région.

À ce titre, le CESER de la Région Auvergne-Rhône-Alpes a été saisi d’une demande d’avis sur le contrat financier signé par la Région Auvergne-Rhône-Alpes avec l’État. Dans ce cadre, le CESER a auditionné des personnes qualifiées dont Alain Lambert, ancien ministre du budget et actuel Président du Conseil national d’évolution des normes, et des magistrats financiers de la Cour des comptes.

J’ai également l’honneur d’avoir été sollicitée en qualité de présidente de la Commission « organisations territoriales » du Groupement de recherche sur l’administration locale en Europe (GRALE), rattaché à l’Université Paris I, pour d’une part expliquer les tenants et les aboutissants des relations financières et de la contractualisation entre l’État et les collectivités territoriales en France, d’autre part, opérer une comparaison avec les autres pays de l’Union européenne et enfin préconiser des réformes pour améliorer les mécanismes de régulation financière imposés par l’État.

Lourdes-Infos : Quelles sont les collectivités territoriales qui ont signé de tels contrats ?

Marie-Christine Steckel-Assouère : Tout d’abord, il convient de préciser que les 322 collectivités territoriales et intercommunalités dont les dépenses réelles de fonctionnement - constatées dans le compte de gestion du budget principal au titre de l’année 2016 - étaient supérieures à 60 millions d’euros avaient été invitées à signer avant le 30 juin 2018 un contrat financier triennal avec l’État. Précisément, toutes les régions, tous les départements, 145 communes et 62 intercommunalités étaient ainsi concernées. Les autres collectivités territoriales et intercommunalités pouvaient, en outre, se porter volontaires.

Ensuite, il est important de souligner que par la signature d’un tel contrat, les collectivités territoriales et les intercommunalités s’engagent sur 3 objectifs. 1er objectif, elles s’engagent à maîtriser leur besoin de financement en l’occurrence la différence entre leur dette nouvelle et leur dette remboursée. 2ème objectif : elles s’engagent à maîtriser leur capacité de désendettement avec un seuil d’alerte fixé à 8 ans pour les régions, 10 ans pour les départements et 12 ans pour les communes et les intercommunalités. 3ème objectif : elles s’engagent à maîtriser leurs dépenses réelles de fonctionnement en dessous du plafond annuel fixé à 1,2%. Si les deux premiers objectifs ne sont pas atteints, aucune sanction ne sera appliquée. Par contre, si le troisième objectif n’est pas atteint, une sanction financière sera appliquée.

Or, selon les chiffres officiels, 228 collectivités et intercommunalités sollicitées - soit 70 % - se sont engagées dans cette contractualisation financière à savoir 9 régions, 43 départements, 20 métropoles, 35 grandes agglomérations et communautés urbaines et 121 communes. De plus, 16 collectivités se sont spontanément portées volontaires.

Lourdes-Infos : Pourquoi ces collectivités territoriales et intercommunalités ont signé un contrat financier avec l’État ?

Marie-Christine Steckel-Assouère : Toutes les collectivités territoriales et intercommunalités précitées doivent plafonner l’évolution de leurs dépenses réelles de fonctionnement à 1,2 % par rapport à 2017. Si certaines collectivités territoriales et intercommunalités se sont engagées dans ce processus, c’est parce que le contrat présente un triple avantage financier découlant de la loi de programmation des finances publiques n°2018-32 du 22 janvier 2018 (Circulaire NOR INTB1806599J du 16 mars 2018).

Premier avantage, les collectivités territoriales et les intercommunalités signataires peuvent négocier avec le préfet à la hausse ou à la baisse l’objectif de plafonnement des dépenses réelles de fonctionnement en fonction de leurs spécificités. Précisément, le taux de croissance annuel de 1,2% en valeur peut être bonifié ou minoré pour chacun des 3 critères suivants dans la limite de 0,15 point :

1er critère : L’évolution annuelle de la population de la collectivité ou de l’intercommunalité entre 2013 et 2018.

Une baisse du taux est négociable si ce 1er critère est < 0,75 point par rapport à la moyenne nationale. Une hausse est au contraire prévue si ce 1er critère est > 0,75 point à la moyenne annuelle de la population ou à la moyenne annuelle des autorisations de logements entre 2014 et 2016 au regard du nombre total de logements en 2014.

2ème critère : L’écart du revenu moyen par habitant de la collectivité ou de l’intercommunalité.

Une baisse du taux est négociable si ce 2ème critère est > 15 % par rapport au revenu moyen par habitant de l’ensemble des collectivités territoriales. Une hausse est au contraire prévue si ce 2ème critère est < 20 % de l’ensemble des collectivités territoriales ou alors si pour les communes et les intercommunalités la proportion de population résidant dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville est > 25%.

3ème critère : L’évolution des dépenses réelles de fonctionnement de la collectivité ou de l’intercommunalité par rapport à l’évolution moyenne constatée pour les collectivités de la même catégorie entre 2014 et 2016.

Une baisse du taux est négociable si ce 3ème critère est > 1,5 point. Une hausse est au contraire prévue si ce 3ème critère est < 1,5 point.

Deuxième avantage, les collectivités territoriales et les intercommunalités signataires qui respectent l’objectif national ou personnalisé bénéficient d’un bonus financier. Cet avantage financier se concrétise par une majoration de la dotation de soutien à l’investissement local. Par contre, les collectivités territoriales et les intercommunalités qui respecteront l’objectif national sans avoir signé de contrat ne seront pas éligibles à ce bonus.

Troisième avantage, les collectivités territoriales et les intercommunalités signataires qui n’ont pas respecté l’objectif national ou personnalisé subiront une sanction financière allégée. Le malus, alors opéré par une reprise sur les 12èmes de fiscalité, s’élèvera à 75% de l’écart avec l’objectif dans la limite de 2 % des recettes réelles de fonctionnement. Par contre, les collectivités territoriales et les intercommunalités qui n’auront ni signé de contrat ni respecté l’obligation de plafonner à 1,2% l’évolution de leurs dépenses réelles de fonctionnement subiront une pénalité de 100%.

Lourdes-Infos : Pourquoi alors ne pas avoir signé ?

Marie-Christine Steckel-Assouère : Au-delà des éventuelles motivations politiciennes, les élus locaux considèrent à juste titre que cette contractualisation financière porte de fait atteinte à la libre administration des collectivités territoriales et à l’autonomie financière locale. Pour autant, le Conseil constitutionnel a jugé que le Parlement qui a autorisé cette contractualisation financière « n’a pas porté à la libre administration une atteinte d’une gravité telle que seraient méconnus les article 72 et 72-2 de la Constitution », qui consacrent lesdits principes (décision n°2017-760 DC du 18/01/2018 LPFP 2018-2022).

Cette jurisprudence trouve son fondement dans l’article 34 de la constitution en vertu duquel les lois de programmation des finances publiques « déterminent les objectifs de l’action de l’État, définissent aussi les orientations pluriannuelles en s’inscrivant dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques ». Dès lors, les collectivités territoriales et les intercommunalités doivent contribuer au redressement des finances publiques. De plus, sous l’empire du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union européenne (TSCG) signé le 2 mars 2012 et ratifié par la France le 22 octobre 2012, des lois de programmation des finances publiques peuvent « encadrer les dépenses, les recettes et le solde ou le recours à l’endettement de tout ou partie des administrations publiques » (LO n°2012-1403 du 17 décembre 2012).

Lourdes-Infos : Qu’en est-il de la ville de Lourdes ?

Marie-Christine Steckel-Assouère : Compte tenu de son budget, la ville de Lourdes n’était pas concernée et elle ne s’est pas portée volontaire pour signer un contrat financier avec l’État.

Lourdes-Infos : Comment cela se passe à l’étranger ?

Marie-Christine Steckel-Assouère : Parmi les pays de l’Union européenne, il est possible de distinguer 5 modèles. Dans le 1er modèle illustré par l’Espagne, il ressort que les collectivités territoriales bénéficient d’une forte autonomie fiscale mais en contrepartie elles subissent une forte contrainte étatique sur l’évolution de leurs dépenses, leur déficit ou leur dette. Dans le 2ème modèle incarné par la Suède, les collectivités territoriales profitent d’une forte autonomie fiscale et ne subissent aucune contrainte étatique. Cette absence s’explique dans la mesure où la Suède n’est pas membre de la zone euro et qu’elle impose une gestion stratégique des services publics locaux. Dans le 3ème modèle représenté par l’Allemagne, le Danemark et les Pays-Bas, il existe un équilibre entre une moindre autonomie fiscale et une moindre contrainte étatique. Dans le 4ème modèle, illustré par le Royaume-Uni, l’autonomie fiscale est faible mais il n’existe aucune contrainte étatique. Là encore, cela s’explique puisque ce pays n’est pas membre de la zone euro et qu’il réussit à contenir les dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales en leur attribuant des dotations proportionnées aux coûts standard des services publics locaux. Dans le 5ème modèle, représenté par l’Autriche, non seulement l’autonomie fiscale est faible mais en plus la contrainte étatique est forte. Par conséquent, si les collectivités territoriales françaises se regardent, elles se désolent mais si elles se comparent elles se consolent. Néanmoins, un meilleur équilibre doit être trouvé en France. 

Lourdes-Infos : Comment la contractualisation financière peut-elle être améliorée  ?

Marie-Christine Steckel-Assouère : Sans rentrer dans les détails, plusieurs pistes peuvent être privilégiées pour conforter la libre administration et l’autonomie financière des collectivités territoriales. Il conviendrait notamment d’appliquer de manière stricte le principe constitutionnel de la compensation financière des transferts, création et extension de compétences, de rénover la péréquation horizontale, de consacrer au niveau constitutionnel la co-responsabilisation financière de l’État et des collectivités territoriales, de clarifier véritablement la répartition des compétences entre les différentes catégories de collectivités territoriales, d’appliquer la pluriannualité aux budgets primitifs et enfin d’instaurer une loi de financement des collectivités territoriales.

Pour aller plus loin :

- Audition de Marie-Christine STECKEL-ASSOUèRE par la commission d’enquête de l’Assemblée nationale consacrée aux conséquences de la baisse des dotations de l’État sur l’investissement et les services de proximité, Paris, 4/11/2015

http://videos.assemblee-nationale.fr/Datas/an/portail/video.3298723_5639b94c629a4.ce-baisse-des-dotations-de-l-etat—tables-rondes-horizon-2020-quels-equilibres----le-mode-de-g-4-novembre-2015

- Audition de Marie-Christine STECKEL-ASSOUèRE par la commission des lois du Sénat sur l’approche comparée des organisations territoriales dans les 28 pays de l’Union européenne dans le cadre du projet de loi sur la nouvelle organisation territoriale de la République, Paris, 27/11/2014 http://videos.senat.fr/video/videos/2014/video25848.html

- STECKEL-ASSOUèRE (Marie-Christine), « Le partage des compétences financières entre l’État et les collectivités territoriales dans les constitutions des pays membres de l’Union européenne  », Revue française de finances publiques, 2013, n° 121, p.63-82.

Propos recueillis par Gérard Merriot